Roaming permanente: regra precisa isentar MVNOs licenciadas

Por Daniel Douek* – O avanço global da Internet das Coisas (IoT) impôs um desafio sem precedentes aos arcabouços regulatórios de telecomunicações desenvolvidos originalmente para o tráfego de voz e dados humanos. O fenômeno do roaming permanente, no qual dispositivos operam indefinidamente fora de sua rede de origem, transformou-se em uma arena de disputa entre operadoras móveis detentoras de rede (MNOs) e operadoras móveis virtuais (MVNOs).

Este artigo propõe-se a analisar as razões por trás das restrições ao roaming permanente adotadas no Brasil e em outras jurisdições. Demonstra-se que a ratio regulatória dessas proibições visa combater a evasão fiscal e o by-pass regulatório praticado por entidades estrangeiras não licenciadas. Por consequência, é possível sustentar que MVNOs autorizadas a operar localmente não configuram alvos legítimos dessas restrições, mas funcionam como o verdadeiro antídoto regulatório para o desenvolvimento seguro do ecossistema de IoT.

O conceito de Roaming Permanente e sua evolução

O roaming, originalmente concebido para conectividade temporária de usuários em deslocamento, passou a ser utilizado de forma sistemática no contexto de IoT. Nesse cenário, dispositivos implantados permanentemente em um país utilizam SIMs registrados em outro território, permanecendo indefinidamente em estado de roaming na rede visitada. A escala do fenômeno parece expressiva, já que estudos indicam que em alguns países até 50% das conexões móveis IoT são providas via roaming.

No contexto brasileiro, a evolução normativa para conter os abusos dessa prática seguiu um cronograma nítido, culminando em decisões recentes da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel):

• O Marco Inicial (2012): De acordo com notícias, a proibição do roaming permanente no país teve início por meio de um ofício da então Superintendência de Serviços Privados da Anatel, com foco em coibir distorções na livre competição.
• Ø  A Consolidação (2024): O Conselho Diretor da Anatel pacificou o conceito legal de roaming permanente, definindo-o estritamente como o acampamento de um dispositivo por mais de 90 dias consecutivos na rede de uma mesma operadora fora de sua área de registro. Adicionalmente, definiu-se que a infração pode gerar penalidades pecuniárias (multas), mas as operadoras detentoras da rede visitada não poderiam realizar o bloqueio automático dos acessos.
• Ø  O Novo PGMC (2025) e a conversão em diligência: Sob a relatoria do Conselheiro Substituto Vinícius Caram e com acréscimos do Conselheiro Alexandre Freire, o novo Plano Geral de Metas de Competição impôs medidas de enforcement. O texto da norma autoriza que as Ofertas de Referência (ORPAs) prevejam a aplicação de multas pecuniárias ou a rescisão unilateral de contratos de roaming para coibir a prática de roaming permanente (caracterizada pela permanência fora da área original por mais de 90 dias corridos). Para os dispositivos M2M/IoT, a aplicação da multa pecuniária ou a rescisão contratual ocorre independentemente de qualquer limite de volume de dispositivos conectados. O descumprimento pode acarretar ainda a suspensão de novas contratações por até um ano.

Diante do rigor dessas medidas, diversas entidades representativas do setor (como Telcomp, Abramulti, Abrint e Abratual) apresentaram pedidos de reconsideração. No âmbito do julgamento desses recursos, o Conselheiro Alexandre Freire proferiu um voto-vista apontando que a calibragem definitiva do escalonamento dessas penalidades demanda instrução complementar baseada em evidências empíricas. Em maio de 2026, o Conselho Diretor aprovou esse entendimento e converteu a deliberação em diligência. Com isso, as áreas técnicas da agência ganharam um prazo de 60 dias para realizar um levantamento sistemático dos conflitos envolvendo contratos de roaming e MVNOs nos últimos cinco anos, e para avaliar os impactos e incentivos econômicos das sanções propostas. O objetivo dessa diligência é assegurar que a decisão final sobre as punições, e seus efeitos diferenciados sobre os dispositivos M2M/IoT, seja pautada na proporcionalidade e nas melhores práticas regulatórias.

Benchmarking internacional

O panorama regulatório global é heterogêneo, mas um padrão se repete com clareza. Países que proíbem o roaming permanente o fazem com base em motivações consistentes e sobrepostas, quais sejam, proteção do mercado local, cumprimento da legislação nacional e isonomia competitiva (level playing field).

A análise comparada revela três fundamentos que explicam a proibição. É importante compreendê-los separadamente, pois têm implicações distintas para a operação das MVNOs dedicadas ao mercado de IoT.

O primeiro é a proteção contra o free rider, que é o fundamento central e mais relevante para o debate em tela. Reguladores de países como Brasil e Índia reconheceram explicitamente que o roaming permanente permitiria a operadoras estrangeiras (ou a qualquer entidade não licenciada) prestar serviços de conectividade no mercado local utilizando as redes de operadoras licenciadas, sem suportar os custos e obrigações da licença.

A Datora, que atualmente opera sob a marca Arqia, ilustrou o argumento no plano tributário já em 2017: uma empresa estrangeira vendendo conectividade no Brasil via roaming sai “sem FISTEL, PIS/Cofins, FUST e FUNTTEL”, e ainda evita a complexidade do ICMS estadual, representando vantagem competitiva ilegítima em relação a prestadores que cumprem essas obrigações. A AT&T, em contribuição à consulta pública do Plano Nacional de IoT, reconheceu o mesmo ponto ao sugerir que a solução seria cobrar o FISTEL de afiliadas licenciadas locais de teles estrangeiras, criando “ambiente de igualdade competitiva”.

O segundo fundamento é a impossibilidade de o Estado fazer cumprir, em relação a entidades estrangeiras não licenciadas, obrigações legais de interesse público, como interceptação legal, armazenamento de dados, regras de “conheça seu cliente” (Know Your Customer – KYC), proteção ao consumidor e portabilidade numérica.

O terceiro fundamento, igualmente relevante para o debate brasileiro, é que o roaming permanente desincentiva investimentos em infraestrutura própria. Segundo essa linha de raciocínio, uma operadora que “vive” indefinidamente na rede de outra não tem estímulo para expandir sua cobertura, o que corrói a lógica de atribuição de licenças e o objetivo regulatório de ampliar a oferta de serviços.

A experiência europeia é particularmente ilustrativa porque adota modelo permissivo em relação aos países restritivos, e os fundamentos dessa divergência confirmam, por via inversa, a tese central deste artigo.

O BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications), ao publicar seu relatório preliminar sobre M2M e roaming permanente em junho de 2024, compilou as visões do mercado e documentou que a ausência de obrigação regulatória para as grandes operadoras aceitarem roaming permanente de IoT é denunciada pelas operadoras virtuais (MVNOs) e operadoras menores como uma prática anticompetitiva. O argumento europeu dessas empresas entrantes é que, em um mercado único sem fronteiras, provedores de IoT sem rede própria precisam de acesso a redes locais para competir. O relatório registra as reivindicações das MVNOs pela introdução de obrigações de acesso no atacado para serviços de conectividade M2M/IoT que requerem roaming permanente. Segundo a associação que as representa, essa intervenção regulatória é essencial para promover a competição, a inovação no mercado único e o interesse dos usuários finais, garantindo condições mais equitativas frente às operadoras estabelecidas.

A GSMA e a ETNO, em sua resposta à consulta do BEREC, sustentaram que o mercado europeu já mostrava crescimento no número de acordos atacadistas de roaming para M2M, acompanhado de preços decrescentes, sugerindo que o ecossistema é dinâmico e funciona sem necessidade de intervenção adicional. O ponto central dessa defesa reforça a preocupação com a assimetria regulatória. Isso porque as associações alertaram que intervenções ou regulações excessivas criariam um desequilíbrio ao beneficiar provedores de fora da União Europeia, que acessariam as redes sem estarem sujeitos às mesmas obrigações e investimentos locais. Ou seja, na União Europeia, a dinâmica competitiva se sustenta porque os provedores de IoT que acessam as redes via roaming o fazem como entidades legalmente constituídas no mercado europeu, sujeitas a um arcabouço regulatório harmonizado, exatamente o oposto da atuação parasitária de empresas estrangeiras não licenciadas, que motiva as políticas de proibição ao roaming permanente nos países restritivos.

A ratio regulatória da proibição e o papel legítimo das MVNOs de IoT

A análise comparada permite isolar a ratio legis (ou, no plano regulatório, a ratio regulatória) da proibição do roaming permanente. A vedação existe para impedir que entidades sem licença local utilizem a relação contratual de roaming como via para prestar serviços de telecomunicações no mercado nacional, sem cumprir as obrigações setoriais correspondentes e sem incorrer nos custos da prestação regular de serviços.

A MVNO dedicada ao mercado de IoT regularmente autorizada pela Anatel não preenche nenhum desses critérios. Ela é constituída sob a lei brasileira, com sede e administração no país, sujeita à jurisdição regulatória, e cumpre as obrigações setoriais aplicáveis à sua categoria de autorização. Quando uma MVNO de IoT utiliza roaming contínuo em dispositivos M2M/IoT, não está praticando bypass regulatório, está exercendo a atividade para a qual foi licenciada, com os instrumentos que a regulação reconhece como adequados à sua categoria. Vale salientar, inclusive, que a Anatel atua historicamente para dar flexibilidade a esse modelo de negócio, reconhecendo a importância da pressão competitiva exercida por esses players no mercado móvel.

Dito de outro modo, o debate sobre o roaming permanente e o desincentivo a investimentos em infraestrutura possui uma sutileza crucial que é frequentemente ignorada ou distorcida nas discussões setoriais, que é a necessidade de separar a figura do free rider internacional da figura da operadora virtual (MVNO) local.

O argumento de que o roaming permanente atua como um desincentivo parasitário à construção de redes próprias é perfeitamente razoável, desde que seja lido no seu contexto original e restrito. Historicamente, as proibições regulatórias a essa prática, adotadas no Brasil e em países como Turquia, China e Índia, surgiram para impedir que empresas estrangeiras não licenciadas atuassem no mercado local de forma contínua usando chips internacionais. Nesse cenário específico, a empresa de fora efetivamente atua como um free rider, dado que ela “bypassa” a legislação local, não recolhe a pesada carga tributária do setor, e isenta-se das obrigações de soberania de dados e interceptação legal. Permitir que um agente nessas condições utilize indefinidamente a infraestrutura de uma rede brasileira configuraria, de fato, uma concorrência desleal que corrói a lógica de atribuição de licenças e pune as operadoras que investiram no país.

Ocorre que essa tese do “parasitismo” perde completamente a sua validade quando aplicada às MVNOs devidamente autorizadas a atuar no país. Uma operadora móvel virtual brasileira não é uma aventureira regulatória. Ela é uma entidade constituída sob as leis locais, que paga integralmente os tributos nacionais e estaduais, atende às exigências de conformidade da Anatel e remunera a operadora dona da rede por meio de acordos comerciais de atacado para a exploração industrial da infraestrutura. Tratar a utilização contínua da rede por essa MVNO como um “desincentivo parasitário” é um erro.

A sutileza pouco explorada na defesa dos entrantes é que eles não precisam argumentar que o roaming permanente deva ser liberado irrestritamente em qualquer caso. A pressão competitiva exercida pelos entrantes justifica-se porque a MVNO regulamentada é o antídoto à evasão do free rider, e não o seu sinônimo. O que se observa, na prática, é que esse argumento legítimo e razoável contra a empresa estrangeira não licenciada é frequentemente “sequestrado” e generalizado para erguer barreiras contra competidores locais legítimos, sob o pretexto de defesa da infraestrutura.

Ademais, longe de serem parasitárias, as MVNOs financiam a infraestrutura das operadoras de rede por meio dos contratos no mercado de atacado, com recurso que pode ser reinvestido pelas MNOs em sua infraestrutura. Ignorar essa dinâmica para tratar o roaming contínuo de uma MVNO licenciada como equivalente ao free riding de uma empresa estrangeira não apenas inverte a lógica regulatória, como pune exatamente o modelo que o regulador deveria ter interesse em promover.

Por fim, verifica-se ainda uma particularidade técnica dos serviços IoT que justifica tratamento diferenciado no âmbito da própria definição de roaming permanente. Os dispositivos M2M/IoT têm, por natureza, necessidade de conectividade contínua e com características de mobilidade/transitoriedade: (i) dispositivos podem ser implantados em veículos, frotas, ativos logísticos ou equipamentos que se movem entre redes; (ii) nesses casos a conectividade multi-rede é uma exigência de resiliência e qualidade do serviço, não uma estratégia de evasão regulatória; e (iii) o ciclo de vida de dispositivos IoT (décadas) torna inviável a troca periódica de SIM para evitar o limite de 90 dias.

O próprio PGMC de 2025 reconheceu essa distinção ao prever que a penalidade de roaming permanente se aplica a M2M/IoT “em qualquer volume”, mas em seção própria e com análise específica, sinalizando que o tratamento diferenciado para IoT é uma agenda aberta.

Conclusão e Recomendações para o Debate Regulatório Brasileiro

A análise do direito comparado confirma que a proibição do roaming permanente tem como propósito regulatório central bloquear o uso da relação de roaming como mecanismo de prestação sistemática de serviços de telecomunicações por entidades estrangeiras sem licença local, isto é, o chamado bypass ou evasão regulatória. Esse propósito é, por definição, incompatível com a situação de MVNOs de IoT devidamente autorizadas pela Anatel. O tratamento diferenciado a elas dispensado não é exceção à regra, mas a própria concretização de seu propósito, garantindo que apenas entidades comprometidas com o arcabouço regulatório nacional possam ofertar conectividade contínua ao mercado de IoT no Brasil.

Refletindo o movimento da Anatel de aprofundar a análise técnica sobre as regras do roaming permanente no PGMC, o voto do Conselheiro Alexandre Freire pela conversão em diligência visa dois objetivos centrais: um levantamento sistemático dos conflitos e condutas relacionados a contratos de roaming e MVNO nos últimos anos, e uma avaliação econômica do escalonamento de penalidades.

Nesse contexto, a pesquisa regulatória comparada sugere insumos relevantes, indicando primariamente que o prazo-gatilho de 90 dias da regra de roaming permanente deve levar em conta a natureza do agente, e não apenas do dispositivo. A distinção fundamental, confirmada internacionalmente, ocorre entre entidades licenciadas no mercado local, que podem (ou deveriam poder) utilizar o roaming contínuo, e entidades estrangeiras não licenciadas, que são (ou deveriam ser) proibidas de fazê-lo, sendo que as MVNOs regulares de IoT pertencem expressamente ao primeiro grupo. Por essa razão, a vedação de nova contratação por um ano deve ser calibrada para não atingir essas MVNOs IoT licenciadas. A lógica da penalidade é dissuadir o agente oportunista (free rider), de modo que aplicá-la a prestadoras que já cumprem suas obrigações regulatórias inverteria o propósito do instrumento punitivo e prejudicaria exatamente o modelo de negócios que a Anatel deveria incentivar.

* Daniel Douek é advogado, Sócio de Mundie Advogados