Conflitos no Ecossistema de telecomunicações: o Brasil precisa de uma Câmara especializada

Por Israel Bayma – Os chamados métodos adequados ou extrajudiciais de solução de conflitos (MESCs) constituem forma eficaz de resolução extrajudicial de disputas. Tais métodos — em especial a conciliação, a mediação e a arbitragem — ganham destaque não apenas pela maior eficiência na composição dos litígios, mas também por contribuírem para aliviar a crônica sobrecarga do Poder Judiciário.

No Brasil, a elevada judicialização tem comprometido a celeridade e a qualidade da tutela jurisdicional, em especial em setores regulados e tecnicamente complexos, como o de telecomunicações.

Este artigo propõe a criação de uma Câmara Especializada de Negociação, Conciliação, Mediação, Arbitragem e Avaliação Neutra para Telecomunicações (CMA-Telecom), com adoção de cláusulas compromissórias escalonadas específicas e a possibilidade de participação de técnicos neutros e de utilização da avaliação neutra em contratos entre as partes, em consonância com as tendências internacionais e com o arcabouço legal brasileiro, que já prestigia a solução consensual de controvérsias.

O modelo proposto é de uma câmara privada, especializada e acreditada, sem subordinação, garantindo neutralidade e evitando captura.

Introdução:

O meu ponto de partida é o quadro macro da litigiosidade no Brasil. Segundo projeções, com base na série histórica do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Poder Judiciário brasileiro encerrou o ano de 2024 com aproximadamente 80,6 milhões de processos em tramitação, mesmo após significativo esforço de produtividade. Em 2024, os tribunais brasileiros receberam cerca de 39,4 milhões de novos casos e foram baixados 44,8 milhões.

Esse quadro demonstra um congestionamento estrutural. A duração razoável do processo, embora assegurada em nível constitucional, torna-se difícil de concretizar em um sistema que opera permanentemente no limite de sua capacidade. Setores que dependem de decisões ágeis para preservar investimentos, continuidade de serviços e cumprimento de metas regulatórias – como telecomunicações – sofrem de modo particularmente acentuado com essa morosidade.

Os chamados métodos adequados para a solução de conflitos compõem uma variedade de mecanismos extrajudiciais que independem do monopólio estatal da jurisdição, tais como a conciliação, a mediação e a arbitragem. Esses instrumentos já são uma realidade crescente em disputas envolvendo agentes do setor elétrico no mundo, por exemplo, e, mais recentemente, no Brasil. Os diversos casos solucionados demonstram a grande aceitabilidade desses institutos.

Ao longo da última década, houve uma mudança de paradigma na solução de conflitos empresariais do setor elétrico, que migra da constante ineficiência do método judicial para tornar comum a aplicação de meios adequados de resolução de controvérsias, especialmente via mediação e arbitragem.

Esse movimento ainda não foi plenamente assimilado pelo setor de telecomunicações. Trata-se de um segmento dinâmico, intensivo em capital e tecnologia, cuja malha abrange redes fixas e móveis, serviços de voz e dados, conexões de internet, cabos submarinos, satélites e, cada vez mais, data centers e serviços em nuvem. Nesse cenário, a persistência da judicialização tradicional, em um Judiciário sobrecarregado, torna-se incompatível com a necessidade de decisões rápidas, tecnicamente qualificadas e previsíveis.

Sou engenheiro há mais de 40 anos, especialista em regulação de telecomunicações e advogado com formação em conciliação e mediação. Este artigo parte da minha experiência em estudos e pesquisas sobre a aplicação de métodos adequados no setor elétrico para sustentar que o setor de telecomunicações brasileiro está maduro para a criação de uma Câmara Especializada de Negociação, Conciliação, Mediação, Arbitragem e Avaliação Neutra (CMA-Telecom), com participação de técnicos neutros e uso sistemático da avaliação neutra, como forma de prevenir e resolver conflitos intrassetoriais.

Utilizo aqui a expressão ecossistema de telecomunicações para designar o conjunto de redes, serviços, infraestruturas físicas e lógicas, agentes econômicos (operadoras, PPPs, ISPs, satelitais, empresas de data center), reguladores e usuários que interagem na provisão de conectividade. É nesse ecossistema, marcado por forte interdependência técnica e contratual, que a hiperjudicialização se mostra especialmente disfuncional.

Judicialização em massa e limites do modelo judicial

Como visto, o Brasil convive com um patamar estruturalmente elevado de litigiosidade. Nesse ambiente, a duração razoável do processo permanece mais como promessa constitucional do que como realidade concreta, sobretudo em disputas que envolvem telecomunicações.

A resposta institucional a esse quadro não tem vindo apenas de reformas processuais, mas também da promoção ativa dos métodos adequados de solução de conflitos. O próprio Judiciário, por meio do CNJ e de políticas de justiça multiportas, passou a incentivar a criação e o fortalecimento de câmaras de conciliação, mediação e arbitragem, bem como de centros judiciários de solução consensual (CEJUSCs), reconhecendo que não é possível, nem desejável, concentrar todo o fluxo de controvérsias na via judicial tradicional.

Apesar desses avanços, a judicialização clássica ainda apresenta, pelo menos, três fragilidades centrais quando aplicada a disputas complexas em setores regulados: (i) a demora na formação da coisa julgada, incompatível com a dinâmica econômica e tecnológica desses mercados; (ii) os custos transacionais elevados, que oneram de forma relevante os agentes econômicos e podem desestimular investimentos; e (iii) a limitada especialização técnica dos órgãos julgadores, em matérias que frequentemente exigem conhecimento aprofundado de engenharia, regulação e modelos contratuais sofisticados. É precisamente nesse contexto que os meios adequados de solução de conflitos (conciliação, mediação, arbitragem e avaliação neutra) deixam de ser mera alternativa opcional e se afirmam como verdadeira necessidade sistêmica, em especial no ecossistema de telecomunicações.

O Porte e a complexidade do setor de telecomunicações no Brasil

A pertinência de uma CMA-Telecom só se revela plenamente quando se observa o peso e a diversidade do setor no Brasil.

O ecossistema de telecomunicações brasileiro é hoje um dos mais relevantes da economia nacional, tanto em termos de capilaridade quanto de volume de investimentos. Não se trata apenas de um setor isolado, mas de uma malha integrada de telefonia móvel e fixa, banda larga fixa, redes de transporte e backbones, cabos submarinos, sistemas satelitais, data centers e serviços em nuvem, articulada por milhares de agentes econômicos sob a supervisão de uma agência reguladora única, a Anatel.

Dados disponíveis por entidades representativas do setor e pela Anatel mostram que, em 2024, esse ecossistema encerrou o ano com cerca de 350 milhões de acessos aos principais serviços de telecomunicações, com investimentos da ordem de R$ 34,6 bilhões em expansão e modernização de redes.

Na banda larga fixa, os acessos superaram 52 milhões em 2024/2025, com clara predominância da fibra óptica, cuja participação cresceu acima de dois dígitos ao ano. Além das grandes operadoras nacionais, o mercado passou a contar com milhares de provedores regionais e pequenos prestadores (PPPs), que, segundo dados públicos, já respondem por mais da metade dos acessos de internet fixa no país.

A esse universo somam-se infraestruturas críticas e intensivas em investimento: redes de transporte em fibra, backbones, backhauls, redes móveis 4G e 5G, sistemas satelitais, cabos submarinos e, cada vez mais, data centers e plataformas de computação em nuvem. A combinação de grande número de agentes (uma operadora estatal, grandes operadoras privadas, PPPs, satelitais, data centers), diversificação tecnológica e elevados investimentos torna inevitável o surgimento de disputas: contratos de interconexão, acordos de compartilhamento de infraestrutura (postes, dutos, torres, fibras), contratos de capacidade, parcerias para atendimento de metas de cobertura, acordos de roaming, disputas comerciais, inadimplementos, reequilíbrios e conflitos interpretativos em ambiente regulado.

Essa interdependência, mediada por contratos de interconexão, compartilhamento de infraestrutura, capacidade e metas de cobertura, cria um ambiente fértil para conflitos complexos, de natureza predominantemente patrimonial, mas com forte conteúdo técnico. Quando tais disputas são submetidas à via judicial tradicional, reproduzem-se os problemas já apontados: morosidade, custos elevados, assimetria técnica e risco de decisões que não consideram plenamente as especificidades econômico-tecnológicas do setor.

Conflitos nas camadas de infraestrutura de telecomunicações

No ecossistema de telecomunicações, podem surgir conflitos recorrentes em diferentes camadas de infraestrutura. Nos data centers (colocation, hospedagem, nuvem), as controvérsias geralmente envolvem descumprimento de SLAs de disponibilidade e desempenho, responsabilidade por perdas de dados e incidentes de segurança, rescisões antecipadas, reajustes e cobranças adicionais, além de disputas técnicas sobre capacidade elétrica e térmica, expansão de capacidade e conformidade com LGPD, soberania de dados e normas de segurança da informação.

No segmento satelital, pode-se ter litígios com respeito à divergência entre capacidade contratada e efetivamente entregue, revisão de contratos de longo prazo diante de mudanças tecnológicas (como migração para fibra), falhas de lançamento ou degradação antecipada de satélites, interrupções em gateways e redes terrestres, bem como interferências de espectro, coordenação orbital e efeitos de alterações regulatórias.

Já no compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia e prestadoras de telecom, os conflitos concentram-se em disputas sobre o valor de cobrança do ponto de fixação e sua metodologia de cálculo, aplicação da PNCP/“Poste Legal” e cobranças retroativas, alegações de saturação de infraestrutura e necessidade de substituição de postes, custos e responsabilidades na regularização de cabos (inclusive retirada de cabos mortos e padronização de alturas), além de acidentes decorrentes de postes caídos ou cabos baixos/rompidos.

A isso se somam controvérsias em torno de contratos-padrão considerados leoninos, relações com exploradoras de infraestrutura e conflitos com municípios sobre enterramento ou remanejamento de redes.

Nas redes de backbone óptico ou híbrido, terrestres e submarinas, são frequentes as disputas relacionadas a contratos de capacidade e IRUs (banda mínima, latência, indisponibilidades e reequilíbrios econômicos), à responsabilidade por grandes apagões, cortes de fibra, falhas de redundância e rotas alternativas, bem como às perdas de clientes corporativos e ISPs decorrentes de interrupções em diferentes escalas.

Acordos de trânsito IP também geram controvérsias quanto à assimetria de tráfego, modelos de cobrança, políticas de roteamento e alegadas violações à neutralidade de rede. Em todas essas camadas — data centers, satélites, postes e backbones — os conflitos são simultaneamente patrimoniais e altamente técnicos, exigindo respostas céleres, previsíveis e tecnicamente qualificadas, o que os torna candidatos naturais à solução por conciliação, mediação, avaliação neutra e arbitragem em uma câmara setorial especializada em telecomunicações.

Marco Legal dos métodos adequados

Antes de tratar da aplicação setorial desses métodos, é importante distinguir, em linhas gerais, conciliação, mediação e arbitragem.

Na conciliação, o terceiro imparcial (conciliador) atua de forma mais ativa: ele pode sugerir propostas e alternativas de composição, buscando aproximar as posições das partes. Em outras palavras, a conciliação é um método autocompositivo em que a solução depende, em última instância, da vontade convergente das partes.

Na mediação, a atuação do terceiro (mediador) é ainda mais voltada à facilitação do diálogo. O mediador é neutro e imparcial, auxilia as partes a compreenderem seus interesses e a reconstruírem a comunicação, mas não propõe nem impõe soluções, nem interfere nos termos do acordo.

Tanto a conciliação quanto a mediação são, portanto, técnicas de autocomposição: o terceiro ajuda, mas quem decide são as partes.

Já na arbitragem, o papel do terceiro se aproxima mais do juiz togado. O árbitro, escolhido pelas partes, recebe poderes para decidir o conflito e proferir sentença arbitral, que é vinculante e executável, independentemente de acordo posterior entre as partes. Trata-se de típico método heterocompositivo: a solução não depende do consenso final entre os litigantes, mas da decisão de um terceiro imparcial, cuja competência decorre da convenção de arbitragem, e que atua com base na Lei n.º 9.307/1996 e demais normas aplicáveis.

O Código de Processo Civil (CPC) e a Resolução 125/2010 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) completam esse microssistema, incentivando judicialmente esses métodos.

Essas distinções são relevantes para o ecossistema de telecomunicações porque permitem desenhar, em cada contrato ou arranjo institucional, a combinação mais adequada entre mecanismos autocompositivos (conciliação, mediação, avaliação neutra) e heterocompositivos (arbitragem), de acordo com o tipo de conflito, a urgência na solução e o grau de tecnicidade envolvido.

Atualmente, o ordenamento jurídico brasileiro já oferece base robusta para a adoção de métodos adequados de solução de conflitos em contratos empresariais e mesmo em contratos com a Administração Pública em determinados limites.

A Lei de Arbitragem (Lei n.º 9.307/1996) reconhece a plena validade das convenções arbitrais em conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis, tendo sido posteriormente alterada para admitir, de forma expressa, a participação da Administração Pública direta e indireta em procedimentos arbitrais, desde que respeitados esses limites. A Lei de Mediação (Lei n.º 13.140/2015) consolidou a mediação como instrumento apto à resolução de conflitos tanto entre particulares quanto no âmbito da administração pública.

No terreno dos setores regulados, especialmente infraestrutura e energia, consolidou-se, na última década, uma prática contratual de inclusão de cláusulas compromissórias escalonadas e de mediação pré-arbitral, assim como mecanismos escalonados de resolução de controvérsias (negociação → mediação → arbitragem).

Estudos empíricos em contratos de infraestrutura indicam que a arbitragem pode reduzir significativamente a duração dos litígios, bem como oferecer maior previsibilidade às partes, quando associada à correta escolha de árbitros e de câmaras com expertise setorial.

 Panorama histórico-comparado da mediação no mundo

A mediação não é uma invenção recente nem exclusivamente brasileira. Suas raízes aparecem em diversas tradições culturais e religiosas – judaica, cristã, islâmica, budista, hinduísta, confucionista e em práticas comunitárias indígenas – em que a recomposição do vínculo social é vista como valor central.

Na China antiga, por exemplo, evitava-se o processo formal porque ele expunha e desonrava a comunidade; em seu lugar, privilegiavam-se formas comunitárias de mediação. Em Roma, a mediação era promovida em templos dedicados à deusa Concórdia; na Europa, a Igreja Católica e a Igreja Ortodoxa tiveram papel histórico na mediação de conflitos familiares, criminais e diplomáticos.

No plano jurídico-comparado, a maioria dos países centrais já incorporou a mediação como instrumento ordinário de política pública para lidar com volume, custo e morosidade processual. Portugal, Espanha, França, Alemanha e Itália possuem leis específicas de mediação, em geral de natureza voluntária, aplicáveis a conflitos civis, comerciais, familiares e, em alguns casos, de consumo.

No mundo anglo-saxão, a Inglaterra estruturou o sistema de pre-action protocols e, nos Estados Unidos, a mediação foi institucionalizada para enfrentar congestionamento dos tribunais e custos judiciais elevados. Na América Latina, há experiências de mediação obrigatória (como na Argentina) e facultativa (como no Canadá, Chile, Uruguai e Colômbia), muitas vezes associadas a políticas de acesso à justiça.

Essas experiências, ainda que diversas entre si, apontam uma mesma direção: sistemas de justiça sobrecarregados têm recorrido de forma sistemática à mediação, conciliação e arbitragem para recompor a capacidade decisória, reduzir custos e oferecer respostas mais adequadas à natureza dos conflitos.

O Brasil há de seguir essa tendência global. Cabe agora ao setor de telecomunicações, dada sua complexidade e importância estratégica, inserir-se de forma decisiva nessa agenda.

Câmara especializada em telecomunicações: Estrutura e Racionalidade

A proposta central do artigo é a criação CMA-Telecom, voltada a resolver conflitos intrassetoriais entre empresas e demais agentes privados de forma mais rápida e qualificada do que o Judiciário.

Essa câmara reuniria árbitros, mediadores e conciliadores com expertise em telecom, bem como um painel de técnicos neutros (engenheiros, especialistas em redes, custos, infraestrutura passiva, satélites e data centers), permitindo que as controvérsias sejam analisadas não só sob o ângulo jurídico, mas também à luz da realidade técnica e econômica das redes e serviços.

Observa-se que questões de poder de polícia e regulação permanecem, por definição, na esfera da Anatel — inclusive com o reforço de instrumentos de consensualidade regulatória, como o recém-criado GT-Consensualidade e o futuro CEMESC, voltados à mediação e ao diálogo entre agência e regulados.

Já as disputas patrimoniais e contratuais entre agentes econômicos — contratos de interconexão, capacidade, colocation, compartilhamento de infraestrutura, reequilíbrios econômico-financeiros — que hoje travam investimentos e projetos, encontram seu foro natural em uma câmara privada, especializada e acreditada, como a CMA-Telecom aqui proposta.

Do ponto de vista procedimental, a CMA-Telecom operaria com mecanismos escalonados (negociação assistida, conciliação, mediação, avaliação neutra e, em último passo, arbitragem), usando a avaliação neutra como instrumento técnico para orientar acordos ou processos arbitrais.

Poderia receber, por exemplo, controvérsias sobre interconexão e trânsito IP, compartilhamento de infraestrutura (postes, fibras, torres, dutos), contratos de capacidade, colocation em data centers, parcerias de backhaul/backbone, reequilíbrios econômico-financeiros e disputas entre grandes operadoras e PPPs regionais.

Vantaguens sistêmicas: eficiência, segurança jurídica e continuidade

A adoção de uma Câmara especializada para o setor de telecomunicações apresenta vantagens sistêmicas claras: redução de tempo e custos em comparação com a via judicial; decisões mais aderentes à realidade tecnológica graças à especialização dos árbitros e técnicos; maior segurança jurídica e previsibilidade por meio de cláusulas e regulamentos padronizados; e incentivo à autocomposição, com preservação das relações comerciais e menor desgaste reputacional.

Em um setor intensivo em CAPEX e crítico para a economia digital, essa câmara se torna um elemento de infraestrutura institucional tão importante quanto a própria malha de fibras, satélites e estações rádio-base.

Caminhos de implementação

Do ponto de vista jurídico-institucional, a criação da CMA – Telecom não exigiria, em princípio, um arranjo institucional privado ancorado na Lei de Arbitragem, na Lei de Mediação e no CPC.

Este artigo concentrou-se no “porquê” e no “o quê” da CMA-Telecom. O “como” — quem lidera a iniciativa, qual desenho final de governança, quais fontes de financiamento e como articular esse arranjo com as entidades já existentes — é, deliberadamente, deixado como agenda para um debate intrassetorial específico, que envolve escolhas políticas e institucionais a serem construídas coletivamente pelo próprio ecossistema de telecomunicações.

Conclusão

Manter disputas técnicas e bilionárias do setor de telecomunicações na lentidão do Judiciário tradicional é, hoje, um custo Brasil. Atrapalha investimentos, gera insegurança e desestimula a inovação.

Os métodos adequados de resolução de conflitos, há muito testados no setor elétrico e em outras áreas de infraestrutura, mostram-se plenamente compatíveis – e desejáveis – para o setor de telecomunicações brasileiro. A experiência acumulada demonstra que confiar exclusivamente ao Judiciário a solução de controvérsias empresariais complexas implica custos elevados, morosidade incompatível com a dinâmica tecnológica e insegurança jurídica.

Em um ecossistema de telecomunicações que já ultrapassa 340 milhões de acessos, mobiliza dezenas de bilhões de reais em investimentos anuais e abriga milhares de prestadores de todos os portes, insistir exclusivamente na via judicial como canal de resolução de conflitos significa aceitar um grau de ineficiência estrutural que o país não pode mais tolerar. A criação de uma câmara especializada, com árbitros, mediadores e técnicos neutros, é, ao mesmo tempo, um passo de racionalidade econômica e um movimento de amadurecimento institucional desse ecossistema.

A articulação entre expertise jurídica, conhecimento técnico e métodos adequados de resolução de conflitos é condição para que o Brasil avance de um modelo centrado na litigiosidade para um modelo de gestão cooperativa de riscos e de controvérsias.

É nesse horizonte que se inscreve a proposta aqui delineada, despertando reguladores, empresas, operadores do direito e centros de mediação e arbitragem a participarem de um esforço conjunto de desenho institucional, em benefício da estabilidade, da inovação e da continuidade dos serviços de telecomunicações.

A CMA-Telecom seria um sinal de maturidade do ecossistema de telecomunicações brasileiro, transformando um ponto de estrangulamento – a litigiosidade crônica – em um vetor de segurança jurídica e atratividade para investimentos.

Israel Fernando de Carvalho Bayma é engenheiro e advogado especialista em telecomunicações e setor elétrico