Cabos Submarinos: segurança, poder e regulação

Alexandre Freire. Foto: Divulgação/Anatel

A infraestrutura de cabos submarinos ocupa, hoje, posição central na arquitetura econômica, tecnológica e geopolítica do mundo contemporâneo. Embora permaneçam invisíveis para a maior parte da sociedade, esses sistemas sustentam praticamente toda a circulação internacional de dados, viabilizando o funcionamento de serviços financeiros, plataformas digitais, computação em nuvem, aplicações governamentais, redes corporativas e comunicações estratégicas. Em outras palavras, a chamada "economia digital" repousa sobre uma infraestrutura física altamente sensível, distribuída pelos oceanos e progressivamente incorporada às disputas de poder entre Estados, grandes empresas de tecnologia e alianças geopolíticas globais.

Durante décadas, consolidou-se a percepção de que a internet constituiria um ambiente essencialmente imaterial, descentralizado e relativamente imune às tradicionais disputas de soberania. Essa compreensão, contudo, tornou-se insuficiente diante das transformações estruturais da economia digital. A materialidade da conectividade global revelou-se de maneira inequívoca: data centers, sistemas energéticos, satélites e, sobretudo, cabos submarinos passaram a integrar o núcleo estratégico das infraestruturas críticas contemporâneas. A geopolítica do século XXI, portanto, se desenrola no fundo do mar.

Não por acaso, as principais potências globais vêm revisando seus modelos de governança e seus instrumentos regulatórios relacionados aos cabos submarinos. Estados Unidos, União Europeia, Austrália, Japão e Índia intensificaram medidas de supervisão, monitoramento, compartilhamento de informações e proteção física e cibernética dessas infraestruturas. O tema deixou de ser percebido como mera questão operacional do setor de telecomunicações para assumir dimensão diretamente vinculada à soberania digital, à segurança nacional, à continuidade econômica e à resiliência institucional dos Estados.

Os episódios recentes envolvendo interrupções de cabos em regiões estratégicas — como o Mar Báltico, o Mar Vermelho e o Indo-Pacífico — reforçaram ainda mais essa percepção. Rompimentos acidentais, sabotagens, falhas técnicas ou ataques híbridos demonstraram ter potencial para produzir impactos econômicos, institucionais e securitários de elevada magnitude, afetando serviços essenciais, mercados financeiros, comunicações estratégicas e fluxos internacionais de dados. Em um cenário internacional marcado pelo aumento das tensões geopolíticas e pela crescente competição tecnológica entre nações, os cabos submarinos converteram-se em ativos de altíssimo valor estratégico.

A posição do Brasil

O Brasil ocupa posição particularmente relevante nesse contexto. Além de concentrar parcela significativa da conectividade internacional da América Latina, o país consolidou-se como importante ponto de articulação digital no Atlântico Sul, conectando fluxos de dados entre América do Sul, América do Norte, Europa e África. Aproximadamente 99% do tráfego internacional de dados brasileiro depende dessa infraestrutura, o que evidencia seu caráter essencial para o funcionamento da economia nacional, da administração pública, do sistema financeiro, do ecossistema de data centers e das próprias capacidades estratégicas do Estado brasileiro.

Apesar dessa relevância crescente, o Brasil ainda não dispõe de um arcabouço regulatório consolidado e especificamente direcionado aos cabos submarinos. A disciplina normativa atualmente aplicável ao tema permanece dispersa entre diferentes instrumentos jurídicos, competências institucionais e procedimentos administrativos fragmentados. Essa pulverização gera insegurança jurídica, dificulta a coordenação entre órgãos públicos e reduz a previsibilidade necessária para investimentos intensivos em capital e de longa maturação.

Mais do que isso, a ausência de uma abordagem regulatória coordenada amplia vulnerabilidades sistêmicas relevantes. A elevada concentração geográfica dos principais pontos de aterragem — especialmente em Fortaleza, Rio de Janeiro, Praia Grande e Santos — evidencia riscos concretos à resiliência da conectividade nacional. Em um ambiente de crescente dependência digital, a concentração excessiva de infraestrutura crítica em determinados corredores geográficos potencializa os efeitos de acidentes, eventos climáticos extremos, falhas operacionais, sabotagens ou interrupções de natureza cibernética.

É nesse contexto que assume especial relevância a iniciativa da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) de instaurar Tomada de Subsídios destinada a discutir a necessidade de consolidar e atualizar as regras aplicáveis aos cabos submarinos no Brasil. Inserida na Agenda Regulatória 2025-2026, a medida transcende a mera abertura formal de consulta pública. Na prática, marca a incorporação definitiva do tema dos cabos submarinos no centro da agenda estratégica regulatória brasileira.

Não se trata de preocupação meramente teórica. A própria minuta da Tomada de Subsídios reconhece explicitamente os riscos associados à concentração geográfica da infraestrutura e à necessidade de fortalecer a segurança física e cibernética desses ativos estratégicos.   Esse reconhecimento institucional possui enorme relevância, sobretudo por evidenciar um amadurecimento regulatório compatível com os desafios contemporâneos da economia digital e da proteção de infraestruturas críticas.

A iniciativa revela elevada sofisticação institucional. Desde sua contextualização inicial, a Agência reconhece que os cabos submarinos desempenham papel estratégico para a conectividade internacional do país, para a expansão da economia digital, para a competitividade das telecomunicações e para a integração do Brasil às redes globais de dados. Ao fazê-lo, a Anatel desloca o debate para além das dimensões estritamente técnicas ou operacionais, incorporando preocupações relacionadas à segurança cibernética, à resiliência das redes, à governança digital e à proteção da infraestrutura crítica nacional.

Eixos temáticos

Os eixos temáticos apresentados na Tomada de Subsídios evidenciam a amplitude e a maturidade do debate proposto. O primeiro eixo, dedicado ao arcabouço regulatório, demonstra preocupação legítima com eventuais lacunas normativas, barreiras regulatórias e insuficiências de segurança jurídica que podem dificultar investimentos, inovação e expansão da infraestrutura. Ao questionar a adequação do modelo regulatório atualmente vigente e a necessidade de consolidação normativa específica, a Agência reconhece que a complexidade contemporânea dos cabos submarinos já não pode ser enfrentada por instrumentos fragmentados ou concebidos para uma realidade tecnológica substancialmente distinta.

Particularmente relevante é a preocupação da Anatel com previsibilidade regulatória e estabilidade institucional. Infraestruturas de cabos submarinos exigem investimentos bilionários, planejamento de longo prazo e intensa coordenação internacional. Em ambientes regulatórios excessivamente dispersos ou pouco claros, os custos operacionais tendem a se elevar, os riscos institucionais aumentam e a atratividade do país para novos projetos estratégicos diminui significativamente.

O eixo relacionado à governança e à coordenação institucional talvez constitua um dos aspectos mais sofisticados da iniciativa regulatória. A Agência reconhece expressamente que o tema envolve múltiplos atores públicos e privados, bem como competências distribuídas entre diferentes órgãos estatais. Questões relativas à defesa nacional, à segurança cibernética, à gestão costeira, ao meio ambiente, à navegação, aos portos, à energia e às telecomunicações convergem, de forma inevitável, no debate sobre cabos submarinos.

Nesse sentido, a discussão proposta sobre modelos de coordenação centralizada, criação de uma "porta única" regulatória e fortalecimento da cooperação entre setor público e iniciativa privada demonstra compreensão contemporânea acerca da governança de infraestruturas críticas. Em setores altamente dependentes de coordenação institucional, estruturas burocráticas fragmentadas passam a gerar atrasos, ineficiências e insegurança decisória. A harmonização procedimental e a construção de fluxos coordenados de atuação podem representar, portanto, importante diferencial competitivo para o Brasil.

Os aspectos operacionais abordados na Tomada de Subsídios merecem especial atenção. Ao tratar de implantação, manutenção, reparo e descomissionamento de cabos submarinos, a Agência enfrenta questões frequentemente negligenciadas, mas fundamentais para a continuidade das comunicações internacionais e para a resiliência das redes. A previsibilidade dos processos de autorização, a padronização documental e a redução dos tempos de resposta em situações emergenciais possuem impacto direto sobre a estabilidade da infraestrutura digital nacional.

A preocupação com a manutenção emergencial revela-se particularmente pertinente. Casos de rompimento de cabos, atrasos administrativos ou ausência de protocolos coordenados podem ampliar de forma significativa os impactos econômicos e operacionais decorrentes das interrupções. Em uma economia cada vez mais dependente da conectividade internacional, a rapidez de resposta deixou de ser apenas questão operacional para assumir dimensão estratégica relacionada à própria segurança nacional.

O eixo dedicado à segurança e à resiliência sintetiza, talvez de maneira mais evidente, a transformação contemporânea da percepção regulatória sobre cabos submarinos. Ao discutir riscos físicos, cibernéticos, ambientais e operacionais, bem como requisitos mínimos de segurança, zonas de proteção, instrumentos de monitoramento e obrigações de notificação de incidentes, a Anatel aproxima o debate brasileiro das agendas regulatórias mais avançadas do cenário internacional.

Especialmente relevante é a discussão sobre compartilhamento de informações e realização de exercícios conjuntos de resposta a incidentes. Infraestruturas críticas modernas exigem medidas preventivas de proteção e capacidades institucionais de coordenação, bem como reação rápida diante de crises. A construção de fluxos estruturados de comunicação entre operadores privados e autoridades públicas pode representar elemento decisivo para mitigação de danos em situações críticas.

Igualmente sofisticada é a preocupação da Agência com tecnologias emergentes. A Tomada de Subsídios menciona expressamente o uso de monitoramento distribuído por fibra óptica, inteligência artificial, análise preditiva e eventual adoção de SMART cables — cabos dotados de capacidade de sensoriamento oceânico e monitoramento ambiental.   Trata-se de discussão regulatória de fronteira, alinhada às tendências internacionais mais avançadas relacionadas à integração entre infraestrutura digital, monitoramento ambiental e resiliência operacional.

Sob a perspectiva econômica, o eixo voltado ao ecossistema e aos incentivos regulatórios possui relevância estratégica particularmente evidente. A discussão sobre instrumentos destinados à diversificação geográfica dos pontos de aterragem revela preocupação consistente com desconcentração da infraestrutura e fortalecimento da resiliência nacional. Além disso, a expansão geográfica de landing stations possui potencial significativo de indução econômica, estimulando a instalação de data centers, redes terrestres de alta capacidade, provedores de conteúdo e novos investimentos digitais em diferentes regiões do país.

Complementariedade

Importa destacar, ademais, que a iniciativa da Anatel não se confunde nem se sobrepõe às discussões conduzidas pelo Ministério das Comunicações ou pelo Congresso Nacional. Ao contrário, configura uma atuação complementar, coerente com a arquitetura institucional brasileira e compatível com o feixe de competências regulatórias legalmente atribuído à Agência.

Enquanto o Poder Executivo formula diretrizes mais amplas de política pública e o Legislativo eventualmente debate alterações normativas de caráter geral, compete à Anatel disciplinar aspectos técnicos, operacionais e regulatórios relacionados à infraestrutura e aos serviços de telecomunicações. A atuação da Agência, portanto, insere-se precisamente no âmbito da segurança, continuidade, qualidade e resiliência das redes de telecomunicações, sem qualquer sobreposição indevida de competências.

Essa distinção institucional revela-se notadamente importante porque a própria complexidade dos cabos submarinos exige atuação coordenada entre múltiplas instâncias estatais. Nenhum órgão, isoladamente, possui capacidade para enfrentar todas as dimensões envolvidas no tema. Defesa nacional, segurança cibernética, gestão marítima, meio ambiente, infraestrutura portuária e telecomunicações demandam, inevitavelmente, medidas cooperativas de governança.

Por fim, a iniciativa da Anatel possui significado estratégico mais amplo: ela evidencia amadurecimento da percepção brasileira acerca da centralidade das infraestruturas digitais críticas. Durante muitos anos, o debate regulatório nacional concentrou-se predominantemente nos serviços finais de telecomunicações. Hoje, contudo, torna-se cada vez mais evidente que a soberania digital depende igualmente da proteção, diversificação, monitoramento e resiliência das infraestruturas físicas que sustentam a circulação global de dados.

Mais do que uma discussão setorial, portanto, a regulação de cabos submarinos deve ser compreendida como componente estruturante de uma política nacional voltada à soberania digital, à segurança das comunicações, à competitividade econômica e à resiliência institucional do país. Em um mundo notoriamente mais dependente de fluxos internacionais de dados, a capacidade de proteger, expandir e coordenar essa infraestrutura crítica tornou-se elemento central da própria inserção geopolítica dos Estados.

Ao abrir o debate público sobre o tema, a Anatel contribui para retirar os cabos submarinos da invisibilidade técnica e inseri-los, definitivamente, no centro da agenda estratégica brasileira. Não se trata apenas de regular infraestrutura de telecomunicações, mas de discutir as bases físicas sobre as quais repousará a soberania digital do Brasil nas próximas décadas.

*- Sobre o autor: Alexandre Freire é Conselheiro Diretor da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). Realizou estágio pós-doutoral e atuou como Visiting Scholar na Faculdade de Direito da Goethe University Frankfurt e no Max Planck Institute for Legal History and Legal Theory, ambos sediados em Frankfurt am Main, Alemanha. É Doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Em 2025, foi laureado com o Public Service Award, concedido pela Blavatnik School of Government da University of Oxford, instituição na qual também concluiu o Executive Public Leaders Programme. Recebeu, ainda, o Industry Champion Award, concedido pela GSMA, reconhecido como uma das mais relevantes distinções da indústria de telecomunicações na América Latina. É, igualmente, alumnus do Emerging Leaders Program da Harvard University. As opiniões expressas nesse artigo não necessariamente representam o ponto de vista de TELETIME.