Pieranti quer Anatel atuante na implementação de políticas públicas

Octavio Penna Pieranti. Foto: Rafa Neddermeyer/Agência Brasil

Octavio Penna Pieranti, que assumiu recentemente a função de conselheiro da Anatel, é um estudioso dos temas de comunicações desde antes de ingressar nos quadros da Anatel, em 2007. Sua trajetória acadêmica e profissional se confundem na temática, muitas vezes resultando em reflexões intelectuais decorrentes de experiências práticas como formulador de políticas públicas. Se de um lado ele tem onze livros publicados e seis dezenas de artigos acadêmicos, de outro passou por diferentes órgãos da administração pública, como Ministério das Comunicações, Secom, além da própria Anatel, sempre atuando na formulação de políticas.

Talvez por isso, uma de suas primeiras preocupações ao chegar no conselho da Anatel tenha sido ao de induzir, dentro da agência, uma reflexão mais sistemática sobre a efetividade e acompanhamento destas políticas públicas, insistindo na missão legal de colocar a agência como protagonista na execução das políticas, além de atuar para dar dar  transparência e visibilidade sobre elas.

Nesta entrevista, Pieranti coloca sua visão sobre os itens prioritários e sobre os quais tem a liderança dentro da divisão de tarefas entre os conselheiros, como acompanhamento das políticas, sobre a interlocução com a comunicação pública e relações com o consumidor. Mas fala também sobre temas sobre os quais fatalmente terá que atuar como conselheiro, como regulação de Internet e espectro.

TELETIME – Você assume a sua cadeira no conselho diretor com um mandato mais curto, de três anos, e com muitos temas complicados na sua agenda, como acompanhamento de políticas públicas, radiodifusão, direitos do consumidor… Quais são as prioridades?  

Octavio Pieranti – Vou começar falando desse acompanhamento das políticas públicas, que agora vai ser feito por um GT e, possivelmente, se torne um comitê no futuro. A agência que conheci em 2007 tratava apenas de regulação, focando na universalização. A partir de 2014, com o GIRED, a Anatel passou a ser vista como implementadora de políticas públicas significativas, transformando a comunicação no Brasil. A transição da TV analógica para digital foi pacífica e um sucesso internacional devido à governança adotada pelo GIRED, envolvendo Anatel, Ministério das Comunicações, radiodifusores e telecomunicações. A Anatel percebeu que, com sua competência e estrutura, poderia fazer muito mais pelas comunicações brasileiras, assumindo outras funções como conectividade em escolas e expansão de 4G/5G, garantindo direitos e promovendo avanços.  É um momento importante agora de ter uma visão mais clara de como estas políticas estão sendo implementadas.

Mas em 2024 um decreto (Decreto nº 11.841/2024) retirou algumas destas competências da Anatel, inclusive na coordenação das entidades que coordenam estas políticas.

Sim, o decreto prevê essa possibilidade, como ocorreu com o EACE, mas a Anatel implementa políticas públicas de diversas formas, não apenas por meio desses grupos. O GIRED foi um marco inicial, mas a Anatel avançou com Obrigações de Fazer (ODFs), parcerias e TACs. O que falta é uma sistematização de todas as políticas públicas implementadas pela Anatel, os recursos que estão sendo utilizados e as entregas para a sociedade. Um grupo de trabalho foi criado agora justamente para sistematizar isso e apresentar ao governo e à sociedade, posicionando a Anatel como um caminho para o governo garantir direitos e atingir resultados concretos.  

Mas você vê a Anatel como responsável por dizer quais políticas públicas devem ser cumpridas?  

A Anatel implementa políticas públicas com base em comandos legais, manifestações do Ministério das Comunicações e parcerias. Isso inclui não apenas ações evidentes como conectividade em escolas, mas também comandos legais menos identificados com a agência, como a expansão da rede nacional de comunicação pública. O trabalho da Anatel, como a inclusão de canais, é fundamental para culminar na consignação pelo Ministério das Comunicações, garantindo a expansão massificada da rede de comunicação pública, por exemplo.

Hoje um dos problemas destas políticas que usam recursos de leilões de espectro, por exemplo, é garantir a continuidade dos projetos depois de feitos os investimentos iniciais. Esse aspecto será tratado pelo GT?

A continuidade é um desafio comum a todas as políticas públicas. A Anatel consegue estabilizar algumas, mas outras precisam de apoio permanente. Quanto mais atores envolvidos e cientes da importância da ação, maiores as chances de permanência. Um exemplo é a conectividade de universidades e institutos federais, que envolve MEC, RNP e diversos campos. Ao montar uma rede de diálogo com múltiplos agentes, incluindo universidades estaduais e municipais, a chance de concretude e permanência das ações é maior, especialmente com interesse social relevante e o engajamento de prestadoras privadas.  

E a avaliação do que não deu certo? Algumas políticas públicas induzidas por meio de regulamentos da Anatel, como o Banda Larga nas Escolas (PBLE), de 2009, demandaram muitos recursos e não geraram resultados interessantes.

Justamente, estamos levantando o que a Anatel está fazendo para entender a efetividade. O PBLE, embora não tenha conectado a educação como esperado, inaugurou a discussão sobre conectividade em escolas. Não foi um erro, mas permitiu um aperfeiçoamento natural ao longo do tempo, sendo o berço da política de conectividade em escolas atual. O GIRED, concebido inicialmente para desligar a TV analógica, demonstrou que era possível implementar políticas com menos recursos, gerando projetos essenciais como a TV 3.0 e o Digitaliza Brasil. O Digitaliza Brasil, por exemplo, de fato enfrenta o risco de continuidade se as prefeituras não mantiverem a infraestrutura, o que está sendo acompanhado pela EAD para correção. Daí a importância de fazermos esse acompanhamento.

Priorizar políticas públicas de radiodifusão, com recursos de licitações de espectro, não cria para a Anatel um conflito de prioridades entre radiodifusão e telecomunicações? Afinal, a Anatel ela deveria atuar primordialmente para o mercado de telecom, não?

Não acho que a Anatel tenha mudado sua prioridade, mas o setor que antes chamávamos de telecomunicações é cada vez mais "comunicações". Isso exige uma redefinição da percepção do Estado e das competências. As agendas dos conselheiros da Anatel são hoje muito mais diversas, engajando com plataformas digitais, marketplaces e data centers. As fronteiras entre os setores estão se tornando porosas. A Anatel tem olhado de forma mais ampla para o setor de comunicações como um todo, alinhando-se com a visão do governo e do Estado brasileiro.

O Ministério das Comunicações já aceita a Anatel como protagonista na implementação de políticas de radiodifusão? É factível e desejável transferir responsabilidades do Ministério para a Anatel, especialmente com a TV 3.0?

A LGT estabeleceu competências para a Anatel em gestão de espectro, canalização e fiscalização técnica na radiodifusão. O Ministério das Comunicações continua responsável por formular políticas, outorgar serviços e fiscalizar aspectos não técnicos. A partir de 2014, o Ministério passou a contar com a Anatel para a implementação de políticas públicas, vendo isso como uma colaboração madura, não uma disputa. A Anatel, com seu trabalho técnico na inclusão de canais, é decisiva para garantir diversidade e pluralismo, atuando em conjunto com o ministério.  

Qual a leitura sobre a transferência de esforços, recursos e dispositivos entre os setores de radiodifusão e telecomunicações, como eventualmente o uso de recursos da EAF para kits de TV 3.0, como sinalizou o Ministério das Comunicações?  

Importante destacar que este aspecto ainda depende de um debate no Gaispi, que coordena a EAF e que é presidido pelo conselheiro Edson Holanda. Na minha visão, a distribuição de conversores foi essencial para popularizar a TV digital, coordenada pelo Gired, e será para a TV 3.0. A gente está num momento de revolucionar, e a expressão é essa, revolucionar a televisão por meio da TV 3.0. Ela inaugura uma nova lógica de se pensar a televisão no Brasil, com muito mais interatividade, qualidade, na melhoria da própria relação do telespectador com a TV 3.0. A relação do governo com o cidadão muda a partir da prestação de serviços pela plataforma integrada. E também os projetos de expansão da televisão. Eu costumo falar, pra mim, a radiodifusão continua sendo um serviço extremamente relevante no Brasil. Pelos números mais atualizados de medição, o brasileiro assiste mais de cinco horas de televisão diariamente e ouve rádio por mais, por cerca de quatro horas diárias.  Então, é positivo que ministério e Anatel pensem juntos, usando recursos de grupos como a EAF, que tem mais recursos que o Gired. A TV 3.0 inaugura uma nova lógica de televisão no Brasil, inclusive através da plataforma integrada de serviços públicos.

Você está atuando no comitê criado pelo governo que cria a plataforma pública de radiodifusão, com um único aplicativo na TV 3.0. O que será isso?  

O decreto da TV 3.0 prevê que, ao ligar a televisão, o usuário encontrará ícones das emissoras com programação linear e conteúdos não lineares. Além disso, uma plataforma de prestação de serviços públicos e de comunicação pública estará disponível via internet, oferecendo acesso a canais como TV Câmara, TV Senado e serviços do GovBR, mesmo sem transmissão local. Essa plataforma aproximará o Estado do cidadão, levando serviços públicos pela televisão e aumentando a atratividade do aparelho, beneficiando a sociedade e os governos. O decreto manda que essa plataforma seja o primeiro ícone da TV 3.0, fixo e inalterável, por seu caráter de interesse público.  

Esse assunto dos canais públicos aparece nos projetos que regulam o streaming em debate no Congresso. A legislação de streaming deveria garantir que essa plataforma pública esteja disponível também nas aplicações de VoD para banda larga?  

Tenho defendido que os canais públicos estejam disponíveis para a população em geral, inclusive por meio das plataformas de streaming. O Senado está debatendo a melhor alternativa, e o relator será sensível a essa necessidade. Além dos canais da União, é fundamental garantir visibilidade para canais universitários e comunitários, que têm um papel complementar e relevante na comunicação pública, especialmente com a mudança tecnológica das prestadoras de TV por assinatura, que reduz sua janela de exibição.

Como convencer o setor de telecomunicações de que financiar as políticas de radiodifusão (via leilões de espectro) é importante?

Penso que garantir espaço para a radiodifusão e comunicação pública é importante para o país, sendo tarefa do Estado e da iniciativa privada. A argumentação do setor de telecomunicações sobre o custo é legítima. Historicamente, a limpeza de espectro (como 700 MHz para 4G) envolveu indenização. A Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública (CFRP) e Condecine, hoje pagas pelas teles, vieram de uma decisão legislativa mas tiveram como contrapartida uma redução das taxas do Fistel, não é um ônus adicional. Temos que lembrar que é justamente a tributação que garante a execução de políticas públicas relevantes. Ao mesmo tempo, queremos que o setor contribua com ideias para estas políticas. Provocamos as operadoras a contribuírem com ideias para fomentar a conectividade significativa, mas foram poucas as sugestões apresentadas.  

O setor de internet (big techs, data centers, marketplaces) deveria contribuir para políticas públicas de conectividade significativa?

No meu entendimento, sim. Essa é uma discussão legislativa e regulatória para o Congresso e o governo. Há avanços pontuais nessa regulação como o ECA digital, PL de IA e PL de Streaming. E é fato que os outrora serviços de valor adicionado (SVAs) são agora serviços de valor principal para milhões, exigindo atenção do Estado. O STF, o legislativo e o governo têm olhado para a regulação desse setor em suas diferentes frentes.

E qual o papel da Anatel na regulação da internet? Até aqui, o governo tem deixado a Anatel de lado nesse debate. Talvez agora, em cibersegurança, parece haver alguma vontade de colocar a agência no circuito.

A Anatel é totalmente capaz de desempenhar qualquer atividade delegada no ambiente digital, além das telecomunicações, devido ao seu quadro de servidores qualificado e experiente. A agência está preparada para atuar rapidamente, com eventuais ajustes estruturais. O Estado brasileiro também fortaleceu a ANPD e sinalizou papéis para o CADE em mercados digitais, o que é muito positivo, e agora olha para a Anatel como um ator importante em cibersegurança. É fundamental que toda a administração pública atue de forma coordenada para garantir direitos.

A Anatel falhou em se comunicar melhor para ocupar esse espaço?  

A Anatel desempenhou atividades muito relevantes, mas talvez tenha tido dificuldades de comunicação e de se fazer compreendida em alguns momentos. A agência atual é muito diferente da que conheci quando entrei, em 2007, tendo melhorado significativamente a comunicação e a abertura à participação social desde 2013. É um trabalho de médio prazo para mudar a cultura interna e a percepção externa, evidenciando o papel da Anatel para a sociedade.  

Os canais de participação da Anatel, como o Conselho Consultivo e os conselhos de usuários, são efetivos, no seu ponto de vista?

 O Conselho Consultivo da Anatel, pensado para ser relevante na década de 90, tem competências defasadas. Defendo que o governo repense suas competências, pois ele pode ter um papel muito maior. O Comitê de Defesa dos Usuários tem sido relevante, como foi na discussão das franquias. Os conselhos de usuários, embora apresentem propostas relevantes, muitas vezes não encontram abertura das prestadoras para incorporá-las, o que precisa ser aprimorado.

Um dos pontos de atrito permanente entre Anatel e prestadores é na questão da regulação consumerista, sobretudo porque os serviços digitais são muito menos regulados nesse aspecto. Faz sentido a Anatel ter a regulação que tem hoje sobre a relação entre operadoras e usuários?  

Sim, totalmente. A atuação da Anatel é fundamental para garantir direitos dos consumidores. Não acho que a Anatel esteja indo além do que deveria. É importante que o Estado brasileiro continue mediando relações desiguais entre empresas e sociedade, pois a garantia de direitos do consumidor exige a presença de um mediador forte como o Estado.  

Qual a visão sobre o espectro como instrumento de política pública e, ao mesmo tempo, insumo essencial para os serviços de telecom?  

Falo de maneira genérica porque as questões específicas são tratadas pelo Comitê de Espectro e Órbita, presidido pelo presidente Carlos Baigorri. Entendo que espectro é um bem público fundamental, um recurso escasso administrado pelo Estado para garantir direitos e a consecução de políticas públicas. Ao optar por um serviço ou entidade para uma faixa de frequência, o Estado deve pensar no atendimento das necessidades da sociedade brasileira. A Anatel, ao criar compromissos de abrangência em editais e obrigações de fazer, entende o espectro como uma ferramenta para garantir o atendimento de direitos.

Então, no seu entendimento, o espectro não é um bem adquirido?

Espectro não é uma propriedade privada. A iniciativa privada tem o direito de usar o espectro por um período definido para prestar determinado serviço em determinadas condições e aí ela paga pelo uso desse recurso. A lógica por trás é que o Estado entende que aquela entidade vai ser capaz de atingir determinadas finalidades e determinado interesse público. Então, um serviço público delegado, ou melhor, prestado por um terceiro, esse terceiro está prestando aquele serviço em nome do Estado brasileiro para garantir o atendimento de determinados interesses.

(Esta entrevista foi transcrita com o uso de Inteligência Artificial, mas conduzida e editada pelo jornalista)